一、“双重缺陷”：政府购买家庭教育指导服务的供需困境

　　根据2020年颁布的《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》），政府购买服务指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。[10]政府购买家庭教育指导服务的内涵可以由此推导而得。购买过程中，首先需要确定购买主体和承接主体。就政府购买家庭教育指导服务而言，可以从“需求方缺陷”（demand-side imperfection）和“供给方缺陷”（supply-side imperfection）两个角度审视现状。其中，需求方缺陷指购买主体由于种种因素叠加影响，难以成为“精明的买家”。供给方缺陷指承接主体来源于有缺陷的市场，难以提供优质服务产品。[11]

（一）购买主体存在需求方缺陷

　　1. 购买需求不明确

　　《办法》第五条明确了政府购买服务的购买主体是各级国家机关。[12]这就将购买家庭教育指导服务的权限主要交给了各级党委政府，尤其是基层政府的教育行政部门。同时，《家庭教育促进法》为了形成联动效应，引入了县级以上人民政府公安、民政、司法行政、人力资源和社会保障、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视、体育、新闻出版、网信等行政部门以及人民法院和人民检察院等司法机关，要求这些机关部门在各自职责范围内做好家庭教育工作。[13]如此，家庭教育指导服务的购买主体就囊括了条条、块块、党群部门。

　　然而，家庭教育指导服务提供者“多层级、多主体、多内容的设定在实践中必然会引起各部门之间的相互推脱”[14]。例如，卫生健康部门与每个家庭联系密切，但多地卫健委没有设立新婚夫妇学校、孕妇学校等；已经设立的专业性也不高，无法达到《全国家庭教育指导大纲》对新婚期及孕期家庭教育指导的要求，且未能与人力资源和社会保障部门合作聘请专职人员。购买主体间的非协同运作导致一些机关部门推脱责任或选择直接供给，无法准确定义需要购买的家庭教育指导服务产品，也因此没能形成清晰的购买服务需求。

　　2. 存在资源浪费现象

　　朱永新提出家庭教育指导服务在实践中形成了分别以关工委、妇联、教育行政部门牵头的三种典型模式。[15]首先，根据《办法》，教育行政部门直接具有购买主体资格。目前，教育行政部门多以学校为主阵地开展家庭教育指导服务。但是，公立中小学作为公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体。[16]提供家庭教育指导服务是中小学的本职工作。公立中小学一般通过成立家长委员会、家长学校等方式进行家庭教育指导。因此，除了聘请专家对教师进行家庭教育指导能力培训等少数活动外，公立中小学无法持续获得政府购买服务的经费。所以，政府购买服务在公立中小学的效用相对有限。如果教育行政部门没有及时进行再分配，就会产生资源浪费，并存在滋生形式主义和腐败的风险。

　　其次，群团组织本不具有购买主体资格，但妇联、关工委等作为使用行政编制的枢纽型社会组织，可以通过“项目制”和“行政发包制”完成政府财政转移支付，间接购买服务。[17]妇联、关工委开展家庭教育指导服务的主要场域在社区，通过设立家庭教育指导服务中心、社区家长学校等方式履职。可以看出，三种模式的牵头机构开展家庭教育指导服务的主场地不同，物理边界阻隔了信息交流。这导致学校和社区的家庭教育指导服务存在许多重复内容，客观上也造成了资源浪费现象。

（二）承接主体存在供给方缺陷

　　1. 没有形成竞争性的服务市场

　　公共产品的属性决定其与一般产品相比具有显著的特殊性，这种特殊性决定了客观上难以存在一个竞争性的市场。[18]政府购买家庭教育指导服务也存在市场缺失问题。市场政策层面，2020年财政部新版《办法》公布后，教育部便颁布了《教育部政府购买服务指导性目录》（以下简称《目录》）。紧接着，各地政府纷纷制定本级政府教育行政部门购买服务指导性目录，并且广东等地政府还出台了《广东省教育厅关于省直教育系统政府采购负面清单》等政策文件进一步规范政府购买服务行为。然而，《目录》并没有直接涉及购买家庭教育指导服务的内容。[19]政策收紧和政策空白都在一定程度上对地方政府孵化家庭教育指导服务市场造成困惑，可能短期抑制市场活力。

　　市场主体层面，目前家庭教育指导服务市场缺乏竞争。凯特尔（D.F.Kettl）认为：“当市场缺陷扩大的时候，就会倾向于‘市场失灵’。而这样则会降低市场的竞争能力，进而妨碍市场的效率。”[20]广泛存在的非竞争性购买，使得家庭教育指导服务市场的封闭缺陷日益扩大。例如，妇联可以同时下辖具有家庭教育指导职能的一类和二类事业单位，这些内部二类事业单位承接服务的竞争优势显著大于纯粹民间社会组织。有案例表明，近年一些地方妇联通过合约购买的方式将家庭教育服务委托给自己培育的社会组织或社会中介教育组织。[21]这种定向购买的做法不仅打击了其他竞争者的积极性，并且可能在招标、监测与评估过程中产生权力寻租或权力“俘获”现象。

　　2. 难以提供高质量的服务产品

　　市场规范未成熟之时，盲目竞争不仅不会降低成本，提高效率，反而可能诱发投机行为而减损产品质量。《家庭教育促进法》颁布伊始，一些机构、个人便看中了家庭教育指导服务的市场前景，通过社交媒体大量发布虚假信息，宣称可以出具全国通用的家庭教育指导师培训证书，以此进行不当牟利。事实上，截至2022年6月，人力资源和社会保障部新修订的《中华人民共和国职业分类大典》才将“家庭教育指导师”列入新职业名录。[22]市面上相关培训既不属于职业资格类、技能评价类的培训，[23]也不能解决教育体系滞后性引起的短期供需不匹配问题。此类事件直观反映了当前家庭教育指导服务市场规范性不够、专业性不足、高质量产品不多的现状。

　　就具体服务而言，边玉芳等人通过对9个省（市）259 446名家长的调查数据发现，分别有32.8%和10.9%的家长最希望通过社会组织和商业性专门指导机构接受家庭教育指导服务。[24]然而，家庭教育指导服务在我国尚属新生事物，能够提供合格的家庭教育指导服务的机构和组织很少，无法形成实质性的竞争，服务市场更是无从谈起。[25]社会组织和商业性专门指导机构作为政府购买服务的重要承接主体，其产品质量还不能完全满足市场需求。

二、制度优化：政府购买家庭教育指导服务的解困前提

　　任何制度都是一种激励机制，不同的制度设计带来不同的治理效果。[26]有效制度是善治的前提。相较而言，政府购买服务是家庭教育制度体系中新兴的治理工具，其遵循的西方福利社会治理范式在实践中逐渐暴露了解释中国特有行政体制的乏力。“双重缺陷”正是这种范式水土不服的表征。因此，只有优化制度，对政府购买服务进行本土化改造，才能将这一工具有机嵌入中国国家治理体系。

（一）克服需求方缺陷的前提：建构“条块合一”的购买制度

　　需求方购买需求不明确与资源浪费现象产生的原因主要是购买制度中存在条块矛盾。以21世纪初上海市委政法委购买社区青少年矫正服务为起点，[27]政府购买家庭教育指导服务的历史不长、存量不多，此前一直是有关部门的一项日常业务工作，很少成为党委政府重视的政治任务或中心工作。不管是妇联、关工委还是教育行政部门等，都是一边承接上级部门任务，一边根据辖区实际情况开展购买业务，总体上呈现“条条求着块块做”的部门垂直管理模式。[28]同时，1994年分税制改革后，基层部门财权上收，很难动用财政资源承担数个部门间业务合作的协调成本。因此，条块分割带来非协同运作，使横向部门间缺乏购买前相互沟通的意愿和资源。家庭教育指导服务被切割成一块块有时重复的部门业务，长期难以形成合力。

　　《家庭教育促进法》为解决部门主义的条块分割问题带来了新思路。首先，突破部门垂直管理模式的关键在于加强块块对条条资源的整合能力，即尊重上级对口部门职能管辖的同时，更加强调本级党委政府的属地管辖能力。培育这种能力需要将政府购买家庭教育指导服务确认为一种政治任务或中心工作，以政治的名义吸引党委政府领导的注意力，加强党委政府对本级职能部门的统筹协调能力。此方面，《家庭教育促进法》的法律权威及其与“双减”政策的承接关系，迅速提升了政府购买家庭教育指导服务的重要程度，具有运动式治理的特征，可以合理转化为党委政府的政治资源，有利于调动有关部门的积极性。

　　其次，块块整合条条资源的方式可以是建构“并联式”购买单位。《家庭教育促进法》第一、三、四、五章均在强调政、校、社合作的重要性，其中政府条块协同是三方合作的基础。当政府购买家庭教育指导服务从部门业务上升为党委政府政治任务时，领导的注意力资源推动改革，科层组织变得扁平化，横向的服务与协调单位被大量创造。[29]根据十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）、《深化党和国家机构改革方案》，这些新单位属于统筹优化地方机构设置和职能配置改革的新探索。它们可以承担直接购买或间接发包的责任，将不同政府部门、事业单位聚拢到同一办公地点，作为成员纳入相应科室，集中分散于各部门的购买家庭教育指导服务职责，降低部门协调成本，使原来“串联式”的条条部门间关系变为单位内部关系，购买服务的相关事项就在新单位内部解决。由此，“并联式”购买单位被创建，条块矛盾有所缓解，购买需求和部门分工逐渐明晰，制度效能得以优化。

（二）克服供给方缺陷的前提：提升制度优化的效率

　　导致竞争性服务市场与高质量服务产品缺乏的主要原因是市场存量不足、增量有限。存量上，欧美国家于20世纪中期便开始推行公共服务市场化。[30]与之相比，中国政府购买家庭教育指导服务市场发展仅20余年，市场规模较小，承接主体对政府订单依赖程度高，竞争性市场尚未成熟；增量上，由于购买制度持续存在条块矛盾，横向部门各自为政，市场封闭，创新意愿低，服务产品更新周期长，质量难以改善。

　　如上所述，政府条块协同是政、校、社三方合作的基础，但创建良性运转的“并联式”购买单位，进而提升市场存量、增量需要时间。首先，“并联式”购买单位属于统筹优化地方机构设置和职能配置改革新阶段中，基层政府创设公共服务机构的新形式之一，在明确改革标准、强化顶层设计、厘清责任分工、做到于法有据等问题上[31]需要时间推进工作。其次，省、市、县政府、人大制定本级政府购买家庭教育指导服务的指导性目录、负面清单、市场准入标准等配套政策、法规需要充分的时间进行调研和讨论。再次，财政部发布的《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》要求继续推进事业单位政府购买服务改革，梳理、分类购买事项，同时上收二类事业单位财权。[32]这些改革措施将减少家庭教育指导服务市场的垄断性，创造竞争条件，释放市场信号，鼓励更多承接主体进入市场，但也需要时间进行试点和验证。最后，既有的承接主体、新一批承接主体都需要时间来适应新制度，对接新的购买主体，协同政府、高校、企事业单位、科研机构，共同开展服务提质增效的研究与实践。

　　可见，克服供给方缺陷的前提是提升制度优化的效率和“并联式”购买单位的效能，尽量缩短实现增量、存量提高目标所用的时间。一些机构、个人将家庭教育指导服务视为下一个投资风口，在灰色地带牟利的行为正是利用了制度优化前的时间差。建构“条块合一”的购买制度耗时耗力，牵动全局，不过此过程也为克服供给方缺陷带来契机，有助于实现政府购买家庭教育指导服务体系从孤立到网状的制度变革。

三、定制供给：政府购买家庭教育指导服务的理想模式

　　加速制度优化，消解条块矛盾、部门本位为克服政府购买家庭教育指导服务的“双重缺陷”迈出了第一步。至于进一步使政府成为“精明的买家”，还需要摆脱利用运动式治理、注意力竞争调度资源的权宜之计，秉持整体性治理思维，将新设置的单位固定化，使各部门合作成为一种新常态，建立各部门之间发现问题、联合处理问题、有效反馈处理结果的良性循环，[33]真正发挥“并联式”效用优势。

　　“定制供给”便是政府购买家庭教育指导服务制度发挥“并联式”协同效应的一种理想模式。有学者认为，定制供给模式是“补缺式”公共服务供给模式发展的下一阶段，其要义包括：第一，通过政府购买服务方式提升合作治理的制度化水平；第二，通过个性化、差异化的定制方式提升政府回应性水平，进而形成一种战略性联盟；第三，以深化流程再造方式来全面提升公共服务供给模式的服务质量。[34]定制供给模式有克服并超越“双重缺陷”的潜力。

　　从要义出发，可以推测出建构“条块合一”的购买制度已经能满足政府购买家庭教育指导服务模式从补缺式迈向定制式的第一点。因此接下来，完成定制供给模式转换还在于满足第二和第三点，即合理设置家庭教育指导服务购买单位内部机构，整合制度要素，形成战略性联盟；再造购买流程，畅通运行机制，激活静态制度，落实政策目标。

（一）定制供给模式的基础：合理设置购买单位内部机构

《决定》第六点提出：“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。根据工作实际需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。”[35]因此，为了防止“上下一般粗”固化条块矛盾，新购买单位需要精简机构，突出定制供给模式下的专业职能。如图1所示，可以设置五大内部机构。

　　基层党委政府统一领导下，在行政级别设定上，新单位转移了其他部门、机关相关职能，因此不应隶属于政府内部某个行政部门，而要设置一个相对独立的家庭教育指导服务购买单位，从而避免因单位级别低而出现协调、沟通低效、调动成员难的局面。同时，参考各地整合多部门行政审批权、设立政务服务中心的做法，购买单位常驻人员仍使用原单位编制，其他人员则可采用临聘、预聘等方式管理。

　　内部机构设置上，第一，设置综合购买办公室，纳入《家庭教育促进法》要求的各政府行政部门、司法机关、事业单位、群团组织成员。定制供给模式下，综合购买办公室的职责是打破专业壁垒、优化文书质量、建立合作机制。例如，购买家庭孕期指导服务项目不再单单是民政部或卫健委的责任，而是通过将其纳入综合性家庭教育指导服务购买目录，与其他项目通用一部分财务标准、办事流程等，由此建立成员单位各显所长、风险共担、收益共享的机制。

　　第二，设置资金统筹机构，由基层政府财政部门和成员单位的财务处室成员组成。根据《家庭教育促进法》《办法》，当前政府购买家庭教育指导服务的资金主要来源于各部门财政预算。定制供给模式中，资金统筹机构在不改变资金用途的前提下，将成员单位购买家庭教育指导服务的财政拨款划归新单位。同时，通过管理服务营收和一些上级交办项目的专项资金，“并联式”购买单位建立了财务制度，也总揽了支出责任。

　　第三，设置监督评价机构，囊括审计监察部门、第三方评估机构和乡镇街道代表成员。定制供给模式下，监督评价机构的职责是形成对购买、承接、消费三个主体全方位评价的闭环。对购买主体，《办法》第十条的六种情形是审计监察部门的重点督查对象。其中，尤其要关注学校家庭教育指导服务项目，杜绝借政府购买取代本职工作等现象。对承接主体，利用第三方力量评估项目绩效的同时也要对自身的管理效能进行判断。对消费主体，创新纳入乡镇街道代表成员，畅通项目实施过程中的问题反馈渠道。

　　第四，设置项目管理机构，引入项目运营公司和枢纽型社会组织的成员。如今，各地县域政府普遍建立公司化的项目融资平台，来具体负责项目的投资、实施、融资等工作。[36]当前，考虑到家庭教育指导服务的供给方缺陷，可以暂时保留妇联、关工委等枢纽型社会组织的定向购买方式，将一些市场承接能力较弱的项目交给经验丰富的承接方运作。然而，定制供给模式下，竞争性购买终将取代定向购买。因此，成立项目运营公司，具体承担项目的合同管理、实施监管等工作十分必要。枢纽型社会组织也将在共同工作期间逐步并轨，培育起成熟的竞争性承接主体市场。

　　第五，设置协调机构，分为协调委员会和网络购买平台。定制供给模式下，协调委员会是购买单位的决策机构，负责审批、敲定购买目录等事项，同时也要负责化解条块部门间的信息不对称和专业壁垒。根据扁平化管理要求，委员会不宜另设领导职务，主任最好由基层政府一把手兼任，副主任由主管科教文卫的副县/区长兼任，如此安排也便于克服初期统筹各部门家庭教育资金可能遭遇的困难等。其他委员可由成员单位领导及高校专家等组成。网络购买平台则负责内部横向联系，发布招投标信息、项目管理细则，收集群众意见、项目实施数据、合同文书等，是项目管理机构提升效率和购买单位政务公开的重要平台。

（二）定制供给模式的关键：再造购买单位运行机制

　　“并联式”购买单位的创建意味着政府以更加协同化、制度化的姿态重新回归家庭教育指导服务领域。以前由于政府缺位，由社会组织提供均质化、粗犷式的补缺服务模式将被淘汰，取而代之的是政府主导下的差异化、精准式的定制供给模式。一般来说，政府购买服务运行机制包括需求调查机制、目录筛选机制、承接主体准入机制、招标投标机制、动态项目实施机制、绩效评估机制、末位淘汰和退出机制。[37]依据《决定》要求和定制供给模式特点再造购买单位运行机制，可以将流程精简、合并，重塑为三大关键机制：需求定制机制、决策定制机制、监督评价定制机制。

　　需求定制机制解决“购买什么”的问题。以往政府购买教育类服务的需求调查环节较为薄弱。一种是“呈现出‘一厢情愿’的特点，即只购买政府认为应该为公众购买的教育服务”[38]，不收集群众意见；另一种是单兵作战，采用“意见箱”式需求调查，仅收集代表性不高、数量不足、分布零散的群众意见。需求定制机制可以解决无法获取完整教育诉求的问题。首先，智能化网络购买平台能够广泛收集群众的家庭教育指导服务需求，并通过大数据、云计算技术生成关键节点，全面、客观地反映哪些家庭教育服务产品最受关注。其次，综合购买办通过分析数据流，将数字化与科层制融合，使家庭教育指导服务从群众需求精准转换为政府需求，由此定制普惠性、公益性相对最强的综合性购买目录。最后，协调委员会和资金统筹机构通过筛选购买目录敲定最后的购买项目。这样不仅避免盲目投资，将钱“花在刀刃上”，也能克服大数据提取最大公约数的不足，将残疾儿童家庭教育指导服务等受众不多但意义重大的项目列入综合性目录，由此也克服了需求方缺陷。

　　决策定制机制解决“向谁购买”的问题，即选择承接主体的问题。我国传统的“大政府，小社会”关系在政府购买服务的过程中长期存在。事业单位和具有官方背景的社会组织在各类政府购买服务项目承接主体中占据相当比例。然而，近来也有研究认为：“民间人士成立的社会组织甚至比更具官方色彩的其他组织在获得政府项目上更具显著优势。”[39]决策定制机制在平衡官方和民间承接主体比例、克服供给方缺陷上具有优势。首先，综合购买办联合监督评价机构收集数据，能够打破以往部门间的信息隔阂，定制有效的承接主体准入规则，筛除不合格的家庭教育指导服务机构，保证服务产品质量。其次，购买单位同时采取定向购买和竞争性购买两种购买方式，一方面有利于纯粹的民间组织发育成差异化、专业化的承接主体，扩大家庭教育指导服务市场存量、增量；另一方面也有利于具有官方背景的社会组织继续开展业务并推进自身改革，实现“群众集中点菜，政府定制下单，社团分批做菜”的购买决策流程。

　　监督评价定制机制解决“购买得如何”的问题。政府购买服务分离了服务供给的决策与执行，服务产品生产环节由承接主体实施，政府购买单位则主要履行事中监督与事后评价的职责。然而，当前政府购买服务实践中，基层仍然沿用传统科层制的程序管理多元化的组织结构，由此出现“异构同治”的现象。[40]监督评价定制机制可以推动“放管服”改革，化解政府“一管就死，一放就乱”的难题。首先，政府在新流程中更多地扮演“元治理”角色，项目管理机构不是科层制延展的神经末梢，而是通过定制合作协议来管理绩效。其次，因为家庭教育指导服务具有滞后性、模糊性，所以监督评价机构和项目管理机构被赋予一定自由量裁权，可以避免文牍主义，通过家庭采访记录、项目视频图像等新证据形式对违约方进行问责。最后，“并联式”购买单位有资源利用技术赋能监督问责，能针对普惠性家庭、特殊儿童家庭、边缘家庭等提供教育指导服务，量身定制绩效合同与评价指标，通过技术治理兜底家庭教育的“大事与小事”“要事与杂事”，重塑监督评价体系，从而超越政府购买家庭教育指导服务的“双重缺陷”。

四、结语

　　政府购买家庭教育指导服务的定制供给模式依托“条块合一”的购买制度，通过“并联式”购买单位的五大内部机构，三大关键机制，克服并最终超越“双重缺陷”。然而，需要认识到定制供给模式是家庭教育指导服务产品供给的“理想典型”。现实中，由于地区差异和科层制“惯性”，定制供给模式在实际建构中可能会出现多种变体。我国压力传导型行政体制下，基层党委政府的中心工作一直是精准扶贫、招商引资、基建工程等。《家庭教育促进法》出台后，富裕地区政府可以通过发包项目资源组建“并联式”购买单位，推进家庭教育指导服务模式转型；而财政薄弱地区政府完成中心工作通常呈现“只有任务没有配套”“只要结果不问过程”的特点，迫使任务承担者自己调动治理资源、选择治理工具完成任务，并承担治理的成本。[41]因此，“条块合一”的政府购买家庭教育指导服务新制度从建构到有机嵌入原有制度都将会是一个循序渐进的过程。不过，随着国家相关顶层设计的完善，加速制度优化成为可能。例如，全国统一大市场和国家智慧教育公共服务平台的建立，将进一步打通市场和技术壁垒，有利于高质量家庭教育指导服务产品在更大范围内流通，扩大政府购买家庭教育指导服务的选择空间，也更加凸显了建立定制供给模式作为服务节点的必要。

来源：教育管理杂志社（ID：JYGLZZS）